La reconstrucción del consenso – La eficacia y la confianza legítima como condición de la legitimidad política

 1.- La ecuación consenso-eficacia-legitimidad

Confianza legítima, seguridad jurídica y poder político

Que la Administración Pública obre correctamente, no es un postulado dogmático sino una exigencia social. Que obre y obre bien. La administración moderna se encuentra fuertemente vinculada por el principio de eficacia como condición de legitimidad de su actuación

El concepto de exigencia social se desprende de la naturaleza misma del sistema democrático, a la luz de la nueva concepción del Hombre como vértice nuclear del orden jurídico.

Exigencia social que implica gestión pública llevada a cabo con eficacia y eficiencia; conceptos estos últimos íntimamente relacionados. Que el Estado sea eficaz implica que el gobierno sea efectivamente eso: gobierno. Es decir, organización, un marco político y administrativo estable y en funcionamiento, instituciones políticas adecuadas y una administración pública efectiva (mensaje del presidente de la Nación ante la Asamblea Legislativa, La Nación, diario de mayo 26-973, pág. 6, columna 7; Oyhanarte, Julio, Poder político y cambio estructural en la Argentina, Bs. As. 1969). En otros términos “un verdadero proveedor de servicios a la comunidad”.

Desde el punto de vista político, que el Estado sea eficaz importa consenso como método de resolución de los conflictos sociales y la definición de la agenda pública, al tiempo que otorga legitimidad al gobierno. (No nos referimos, válido es aclarar, a la legitimidad racional, legal o de origen, sino a aquella que se obtiene precisamente por la eficacia de la gestión de gobierno, y cuando hablamos de consenso tampoco nos referimos a la que se identifica con mayoría política, sino a la que se deriva del diálogo y la participación de los diversos actores sociales, políticos y económicos).

En otros términos, esa exigencia social que se satisface con el cumplimiento de las demandas sociales –eficacia-, es producto del consenso acerca del contenido y objetivo de las políticas públicas a ejecutar, y condición necesaria para otorgarle legitimidad a la autoridad pública. La ecuación consenso-eficacia-legitimidad es consustancial a un orden político democrático.  

Para que este paradigma del consenso sea viable el Estado debe garantizar un esquema legal permanente que reduzca la incertidumbre en las personas y en los agentes económicos. Esta ¨protección de la confianza¨ es consustancial al Estado de Derecho. No se traduce sino en que ¨la legítima o razonable expectativa puede surgir bien sea de una promesa explícita dada por una autoridad pública o la existencia de una práctica regular en la cual el interesado puede razonablemente esperar que continúe…¨.

Claro está que no significa, ni la inmutabilidad jurídica de quienes pretenden someter al Estado a una suerte de “capiti diminutio”, ni tampoco una licencia cuasi celestial para construir una “torre de babel jurídica” inentendible para el hombre común como así también para los propios operadores de la gestión pública, que conspire en definitiva con los propósitos esenciales perseguidos por el Gobierno.

Como se ha expresado la autoridad administrativa no se encuentra cercenada en su potestad para la adopción de medidas tendientes al cambio de un régimen existente, pese a la confianza depositada por los particulares en el mantenimiento de la situación, pero la protección de la confianza ampara a los particulares frente a cambios bruscos o inopinados que no les permiten adoptar las medidas necesarias para contrarrestar sus efectos”.

El principio de la ¨confianza legítima¨ no es sino la expresión de la ¨seguridad jurídica¨.

De modo tal que el paradigma del consenso no es solo una nota modal de la legitimidad política, sino que también hace la eficacia jurídica del ordenamiento, a su propia validez.

Así analizado, la legitimidad no expresa sino el ¨quantum¨ del poder político.

2.- La función pública como exigencia social; soberanía y libertad económica

                                 Tanta libertad como sea posible y tanta regulación como sea necesaria

Adentrándonos ya en el intrincado campo de la política económica, y respetando como  matriz la ecuación ya mencionada, establecer reglas de juego y evitar externalidades negativas, tanto las que se derivan de la acción de los particulares (sea especulativa o meramente voluntaria), como de la propia acción gubernamental, constituye una misión fundamental en pos de articular instrumentos económicos que allanen el cumplimiento de los objetivos de política económica trazados desde el Poder Ejecutivo Nacional.

Como se ha dicho, ante la ausencia de un mecanismo eficiente y poco oneroso para hacer valer derechos, hay negocios que no tienen lugar, y ello implica pérdida de bienestar, tanto para las partes involucradas como socialmente.

Ahora bien cuando esas externalidades negativas se producen, sea por la acción interesada, voluntaria o inducida de los particulares o por una equivocada intervención del Estado, la función gubernamental debe potenciarse para adecuar el rumbo, sin que ello implique generar al mismo tiempo nuevas externalidades negativas con la consiguiente mayor pérdida de confianza del operador económico y de la población en general.

El principio de que tanta libertad como sea posible y tanta regulación como sea necesaria se encuentra delimitado precisamente por el principio de la seguridad jurídica y la exigencia social como dato cualificador de una función gubernamental eficaz.

La percepción de la gente sobre la marcha de un aspecto de la economía genera desconfianza en el mercado y en las acciones oficiales si se dan señales contradictorias; pero además, y no es menor, también somos propensos a pensar de una manera y de actuar como lo indica el prójimo, y ello es esencialmente sociológico, y si se quiere, cultural. No escapa a este escenario la uniformidad informativa con que un sector de la prensa, que tiene una posición dominante en el mercado, desarrolla el tema y deconstruye la opinión pública, favoreciendo ese “nerviosismo” generalizado que los sondeos parecen indicar.

Ya, a principios de este siglo, Cassese, en un lúcido trabajo sobre la crisis del Estado, apuntaba que “se han registrado tres cambios importantes en las relaciones entre Estado y economía: si antes el Estado era soberano en materia económica, ahora pierde su soberanía justamente a favor de la economía; si antes el Estado era prevalentemente pedagogo, ahora es principalmente regulador; si antes el gobierno de la economía era unitario, ahora el mismo está fragmentado”.

La nota modal de la Administración Pública es la de unir la exigencia de legitimidad de sus actos, a la de una real y efectiva eficiencia, de manera de asegurar, el logro de las finalidades que le son propias. El gobierno del Estado, es el centro vital del cuál emana una vasta y compleja actividad, una acción concreta y continua, para cuyo cumplimiento es imprescindible contar con una organización adecuada, que aparece primariamente como una estructura técnico jurídica.

Los cometidos estatales, y por ende, las técnicas de administración son esencialmente contingentes.

Al tiempo que la soberanía estatal se ha hecho difusa, y necesariamente interdependiente en un mundo que es a su vez, plural y difuso, se ha ampliado notablemente el haz de garantías y derechos de las personas, debiendo el Estado intervenir para garantizar la libertades económicas y sociales estimulando la iniciativa privada, la concurrencia al mercado y el pluralismo social.

Lo que no parece quedar duda, que ese principio se suplencia predicado como un  nuevo paradigma en el rol del Estado, no puede dejar librado a la omnipotencia del capital el alcance en el goce de aquellos derechos. Es por lo tanto, tiempo de alumbrar un nuevo paradigma en la función estatal: la de su intervención directamente proporcional al riesgo que corre el pluralismo social, económico y político por las fuerzas prevalentes del mercado. En ese sentido, y sin romper las bases mismas de un sistema democrático deberá asegurar, tanta libertad como sea necesario, y tanta regulación como sea posible.

Allí, en la arena pública, debe fijar las reglas, los principios ordenadores para que esa interrelación Estado-Sociedad supere el conflicto, que se entiende ínsito en toda relación social, y que constituye el cometido esencial de la política: superarlo para potenciar el haz de derechos y garantías que legítimamente demanda ejercer la sociedad.

La realización del interés general, que es válido reiterar configura una exigencia social, consiste en una variedad -como expresa Parejo Alfonso-  de la función ejecutiva denominada “administración” y que es por ello misma, pública.

En el ámbito de la organización pública la valoración de la eficacia y de la eficiencia en la gestión es siempre de contenido político. Se sigue de ello entonces que la Administración Pública, sus órganos, deben responder objetivamente en su estructura jurídica administrativa a la idea de servicio que preside el obrar estatal, en tanto el mismo encuentra sustento jurídico y esencialmente axiológico en los principios liminares del estatuto  constitucional.  Estatuto constitucional que expresa claramente, en palabras de Santi Romano,  la idea  del Estado como organización. De modo que, en tanto ordenamiento jurídico reúne tres elementos constitutivos: la sociedad, a la que está destinada dicho ordenamiento, el orden en sí, como finalidad que persigue y la organización como instrumento o medio para alcanzar ese orden; lo que verdaderamente importa, en tanto su actuación se traduce en una exigencia social, que responda adecuadamente al fin para la que ha sido creada.

No debe olvidarse que esa realidad viviente que constituye la organización jurídico política del Estado, se nutre y adapta sus formas al dato histórico político, a la realidad social, que a través de sus demandas y requerimientos le brinda al Estado el insumo necesario para definir políticas, que se traducen en la órbita de la Administración Pública, por su carácter instrumental, en cometidos públicos a alcanzar a través de los más diversos órganos que la componen.

Válido es remarcar que la idea que se postula acerca de la función como exigencia social denota la relevancia jurídica de aquella, y revela asimismo la razón de ser de la Administración Pública, bajo una clara premisa: no aislar al Derecho de la comunidad política, o de la sociedad si se prefiere este término.

En síntesis, el paradigma del consenso, que no es nuevo, por cierto, sino consustancial al sistema democrático, constituye la nota modal que tipifica a éste, y que encuentra su quicio en la dinámica política de la sociedad democrática en la eficacia de la acción gubernamental y la confianza legítima que genera en sus miembros para otorgar legitimidad política, y por ende, poder político.