Un nuevo orden capitalista (Joseph Stiglitz)
El papel del Estado. El gran tema de la economía mundial del siglo XXI. En los Estados Unidos, palabras como socialismo, privatización y nacionalización llevan una carga emocional que hace difícil pensar con claridad. Herbert Simon, que ganó el Premio Nobel en 1978 por su estudio revolucionario de cómo funcionan realmente las empresas modernas, señaló que las diferencias entre el capitalismo moderno y las empresas gestionadas por el Gobierno se han exagerado mucho. En ambos casos, la gente trabaja por cuenta ajena. Las estructuras de incentivos que se pueden emplear para motivar a los directivos y a los trabajadores son las mismas. Como él dice: “La mayoría de los productores son empleados, no propietarios de las empresas (…). Visto desde la posición ventajosa de la teoría económica clásica, no tienen ninguna razón para maximizar los beneficios de las empresas, salvo en la medida en que los propietarios sean capaces de controlarlos (…). Además, no hay diferencia, en este sentido, entre las empresas con afán de lucro, las organizaciones que no lo tienen y las organizaciones burocráticas”. Todas tienen exactamente el mismo problema para hacer que los empleados trabajen con el fin de alcanzar los objetivos de la organización. No hay razón, a priori, para que sea más fácil (o más difícil) producir esa motivación en organizaciones orientadas a maximizar los beneficios que en organizaciones cuyos fines son otros. El modelo de capitalismo del siglo XIX no es aplicable al siglo XXI. La mayor parte de las grandes empresas no tienen un solo propietario. Tienen muchos accionistas. Hoy día, la principal diferencia es que los propietarios en última instancia (los “accionistas”) en un caso son ciudadanos que operan a través de diferentes órganos públicos, y en el otro son ciudadanos que operan a través de diversos intermediarios financieros, como fondos de pensiones y mutuas, sobre las cuales generalmente tienen muy poco control.
Hay ejemplos de empresas eficientes, e ineficientes, tanto en el sector público como en el privado. Las grandes acererías de Corea del Sur y de Taiwán, que son propiedad del Estado, fueron más eficientes que las estadounidenses, que son privadas. Uno de los sectores en el cual Estados Unidos todavía es líder es la educación superior y, como ya he señalado, todas las universidades de primer nivel son estatales o sin afán de lucro.
La crisis actual ha provocado una intervención sin precedentes del Gobierno estadounidense en la economía. Muchos de los que tradicionalmente eran los mayores críticos del intervencionismo del Gobierno –y especialmente de que el Gobierno concediera créditos masivamente– esta vez no abrieron la boca. Pero para otros, el masivo rescate de los bancos por parte de Bush fue una traición a los principios del conservadurismo republicano. Para mí, fue simplemente una expansión más (aunque grande) de lo que había venido sucediendo desde hace más de un cuarto de siglo: el establecimiento de un Estado del bienestar corporativo, incluyendo la extensión y fortalecimiento de la red de protección para las empresas, al tiempo que la protección social para la gente corriente, al menos en determinadas áreas, se debilitaba.
Uno podría pensar que la industria petrolera, con sus beneficios aparentemente ilimitados, no recurriría a las ayudas gubernamentales; pero la codicia no tiene límites, y el dinero compra la influencia política: recibió generosas ayudas fiscales. John McCain, el candidato republicano en las elecciones presidenciales del 2008, se refirió a la primera ley de la energía de Bush como la ley que no defraudaba a ningún grupo de presión. El sector minero también recibe miles de millones en subvenciones encubiertas; extraen mineral gratis de terrenos que son propiedad del Estado. En el 2008 y 2009, los sectores del automóvil y de las finanzas engrosaron la larga lista de los subvencionados. Muchas de las industrias más exitosas de los Estados Unidos también se benefician de la presencia del Gobierno. Aunque las subvenciones que durante años han recibido las empresas estadounidenses son de cientos de miles de millones de dólares, esas cantidades palidecen comparadas con las que recientemente se han concedido al sector financiero. He hablado de los repetidos y generosos rescates que se han dado a los bancos, de los cuales el actual sólo es el más masivo. Como anticipé cuando empezaron los rescates, “esta ha resultado ser una de las redistribuciones más importantes de riqueza que se han producido en un período tan corto en la historia (la privatización de los activos estatales en Rusia fue probablemente algo mayor)”.
Derechos y contratos. Adam Smith quizás no acertó del todo cuando dijo que los mercados, como una mano invisible, conducían al bienestar de la sociedad. Pero ningún partidario de Adam Smith se atrevería a afirmar que el sistema sucedáneo del capitalismo hacia el cual ha evolucionado los Estados Unidos son eficientes, o justos, o contribuyen al bienestar de la sociedad. Por tanto, ¿qué debería hacer el Gobierno? Durante los últimos 35 años, los economistas han logrado una mejor comprensión de cuándo funcionan bien los mercados y cuándo no. Mucho de ello depende de los incentivos: ¿cuándo proporcionan los mercados los incentivos correctos? ¿Cuándo coinciden las recompensas privadas con los beneficios sociales? ¿Y cómo puede el Gobierno ayudar a que coincidan?
Los economistas han desarrollado una breve lista de ejemplos en los que los mercados fallan –en los que los incentivos sociales y los privados no coinciden– que dan cuenta de una gran parte de las crisis más importantes. La lista incluye monopolios, externalidades y fallas en la información. Es una ironía del debate político actual que la “izquierda” haya tenido que tomar un papel activo a la hora de hacer que los mercados funcionen de la forma debida, por ejemplo, aprobando y aplicando leyes antitrust para garantizar la competencia, aprobando y aplicando leyes sobre la publicidad de datos para garantizar que los agentes de los mercados estuvieran al menos mejor informados y aprobando y aplicando leyes sobre la contaminación y la regulación del sector financiero, para limitar las consecuencias de las externalidades.
La derecha afirma que sólo hace falta garantizar los derechos de propiedad y aplicar los contratos. Ambas cosas son necesarias, pero no suficientes, y plantean algunos temas claves, por ejemplo, sobre la exacta definición y el alcance de los derechos de propiedad. La propiedad no da derecho a hacer absolutamente todo lo que a uno le plazca. Poseer un pedazo de tierra no me da derecho a contaminar el agua subterránea que hay debajo, y ni siquiera a quemar hojas que puedan contaminar el aire.
Hay algunos bienes que el mercado espontáneamente nunca suministrará en cantidad suficiente. Esto incluye bienes públicos, de cuyos beneficios pueden gozar todos los miembros de la sociedad, y entre ellos están ciertas innovaciones esenciales. El tercer presidente estadounidense, Thomas Jefferson, señaló que el conocimiento era como una vela: cuando una vela enciende otra vela, su propia luz no disminuye. De ello se deduce que restringir el uso del conocimiento es ineficiente. Los costos de esas restricciones son especialmente altos en el caso de la ciencia básica. Pero si la divulgación del conocimiento tiene que ser gratuita, el Estado debe asumir la responsabilidad de financiar su producción. Algunos de los mayores éxitos de los Estados Unidos se deben a la investigación sufragada por el Gobierno, generalmente en universidades estatales o sin afán de lucro, desde internet hasta la biotecnología moderna. En el siglo XIX, el Gobierno tuvo un papel fundamental en los notables progresos de la agricultura, así como en las telecomunicaciones, instalando la primera línea telegráfica entre Baltimore y Washington. El Gobierno desempeñó incluso un importante papel en las innovaciones sociales: sus programas extendieron la propiedad de la vivienda, sin caer en las prácticas de explotación que han deslucido los recientes esfuerzos privados para lograrlo.
Es posible alentar la innovación en el sector privado restringiendo el uso del conocimiento mediante el sistema de patentes, aunque ello aumenta los beneficios privados y disminuye los beneficios sociales. Cualquier sistema de patentes bien diseñado intenta encontrar el equilibrio, creando incentivos para la innovación sin restringir indebidamente el empleo del conocimiento. Queda mucho espacio para mejorar el régimen de propiedad intelectual que hoy tenemos. En el caso de los mercados financieros, sin embargo, el problema es la ausencia de medios efectivos para proteger la propiedad intelectual. Cualquiera que cree un nuevo producto exitoso puede ser inmediatamente imitado. O sea que “si sale cara pierdo yo y si sale cruz ganas tú”. Si un producto nuevo no tiene éxito, nadie me imitará, pero entonces la empresa perderá dinero; si tiene éxito, me imitarán, y enseguida tendré menos beneficios.
La consecuencia es que lo que se busca no son innovaciones que mejoren el bienestar de los clientes o la eficiencia de la economía, sino innovaciones que no puedan imitarse fácilmente o que, incluso si se imitan, sigan generando beneficios. Por eso, las hipotecas basura y las comisiones abusivas de las tarjetas de crédito fueron “innovaciones” inmediatamente imitadas, pero a pesar de ello siguieron dando enormes beneficios. Los derivados y otros productos financieros complejos, por su parte, no eran fáciles de imitar; cuanto más complejos, más difíciles de imitar. Fueron relativamente pocas las entidades que emitieron muchos derivados complejos extrabursátiles. Menos competencia es igual a mayores beneficios. Dicho en otras palabras, las fuerzas del mercado desempeñaron un papel fundamental para fomentar la complejidad que tanto hizo por socavar el funcionamiento del mercado.
El papel cambiante del Gobierno. El papel del Estado difiere de un país a otro y de una época a otra. La lección aprendida del sector financiero se confirma en otros sectores: aunque las regulaciones del New Deal no funcionen hoy, lo que se necesita no es una desregulación total sino más regulación en determinadas áreas y menos en otras. La globalización y las nuevas tecnologías han abierto la posibilidad de nuevos monopolios mundiales con una riqueza y un poder muy superiores a lo que los barones de finales del siglo XIX habrían siquiera soñado. El hecho de que en las entidades la propiedad esté separada del control y sean otros los que gestionan la riqueza de la mayoría de la gente corriente, supuestamente en su nombre, ha aumentado la necesidad de regular mejor la gobernanza corporativa. Otros cambios en la economía estadounidense también requieren, quizás, una mayor intervención del Gobierno. El hecho de que muchas economías industriales avanzadas se hayan convertido en economías de innovación tiene profundas consecuencias para el mercado. Consideremos, por ejemplo, el tema de la competencia, vital para el dinamismo de cualquier economía. Uno puede saber fácilmente si existe competencia o no en el mercado del acero, por ejemplo, y si no existe, hay mecanismos bien establecidos para enfrentarse al problema. Pero producir ideas es distinto de producir acero. Aunque los beneficios privados y sociales en la producción de bienes convencionales sean semejantes, los beneficios sociales y privados de la innovación pueden diferir en gran medida. El sector privado se preocupa de saber de qué parte del valor de la idea puede apropiarse, no de los beneficios para la sociedad en general. El resultado es que el mercado puede gastar demasiado dinero en algunas áreas de investigación –por ejemplo, desarrollando un medicamento muy parecido a otro que está patentado y ha tenido éxito– y demasiado poco en otras. Sin la ayuda del Gobierno, habría muy poca investigación básica, y por supuesto demasiado poca en lo que atañe a las enfermedades de los pobres. Con el sistema de patentes, el beneficio privado depende de que uno sea el primero; el beneficio social está relacionado con el hecho de que la innovación sea accesible antes. Un ejemplo espectacular de la diferencia es la investigación de los genes relacionados con el cáncer de mama. El mundo estaba haciendo un esfuerzo sistemático por descodificar todo el genoma humano, pero hubo una carrera para invalidar ese esfuerzo en el caso de los genes que podían tener un valor de mercado. Myriad, una empresa estadounidense, obtuvo la patente de los genes del cáncer de mama; la información fue accesible un poco antes de lo que de otra forma lo habría sido. Pero como la empresa insiste en hacer pagar muy caras las pruebas para detectar el gen, en las jurisdicciones donde la patente está reconocida, hay miles de mujeres que pueden morir innecesariamente. En pocas palabras, en la economía innovadora del siglo XXI, el Gobierno puede tener que asumir un papel más importante para sufragar la investigación básica sobre la cual descansa todo el edificio; para marcar la dirección de la investigación, por ejemplo, a través de subvenciones y premios que incentiven la investigación que más responda a las necesidades nacionales y para lograr un régimen de la propiedad intelectual más equilibrado que permita a la sociedad obtener el máximo beneficio de los estímulos que puede proporcionar sin los costos asociados, incluido el de monopolización. A finales del siglo pasado, existía la (falsa) esperanza de que la necesidad de la intervención del Estado disminuyera: algunos pensaban que en la nueva economía de la innovación, los ciclos habían dejado de existir. Como sucede con tantas ideas, algo había de verdad en la noción de nueva economía sin crisis. Las nuevas tecnologías de la información hacían que las empresas pudieran controlar mejor sus inventarios. Muchos de los ciclos del pasado estaban relacionados con las fluctuaciones de inventario. Además, la estructura de la economía había cambiado, abandonando la industria manufacturera –en la que los inventarios son importantes– por los servicios, en los que no lo son. Como he dicho antes, hoy la industria manufacturera constituye únicamente el 11,5% del PBI de los Estados Unidos. Sin embargo, la recesión del 2001 demostró que el país aún podía gastar más de la cuenta en fibra óptica y otras inversiones, y esta recesión ha demostrado que todavía puede gastar más de la cuenta en vivienda.
Falsas alternativas. Las burbujas y sus consecuencias se producen en el siglo XXI exactamente igual que lo hacían en el XVIII, el XIX y el XX. Los mercados son imperfectos, pero el Gobierno también. Para algunos la conclusión inevitable es renunciar al Gobierno. Los mercados fallan, pero las fallas del Gobierno –dicen algunos– son peores. Los mercados pueden generar desigualdad, pero la desigualdad generada por el Gobierno puede ser peor. Los mercados pueden ser ineficientes, pero los gobiernos son más ineficientes todavía. Esta argumentación es capciosa y plantea falsas alternativas. No se trata de elegir, sino de disponer de algunas formas de acción colectiva. La última vez que un país probó con la banca totalmente desregulada fue Chile bajo la dictadura de Pinochet, y fue un desastre. Como los Estados Unidos, la burbuja del crédito en Chile estalló. Aproximadamente un 30% de los créditos no pudieron ser reembolsados, y al país le llevó un cuarto de siglo saldar las deudas por el experimento fallido. Los Estados Unidos tendrán regulación y el Gobierno gastará dinero en investigación, tecnología, infraestructuras y algunas formas de protección social. Los gobiernos dirigirán la política monetaria y asumirán la defensa nacional, la policía y la protección contra incendios, así como otros servicios públicos esenciales. Cuando los mercados fallan, el Gobierno viene y recoge los platos rotos. Sabiéndolo, el Gobierno debe hacer lo que pueda para evitar las calamidades.
Las preguntas entonces son estas: ¿qué debería hacer el Gobierno?, ¿cuánto debería hacer? y ¿cómo debería hacerlo? Todos los juegos tienen sus reglas y sus árbitros, y el juego económico también. Uno de los principales cometidos del Gobierno es dictar las reglas y nombrar los árbitros. Las reglas son las leyes que gobiernan la economía de mercado. Los árbitros incluyen a los reguladores y a los jueces que ayudan a aplicar y a interpretar las leyes. Las antiguas reglas, aunque funcionasen bien en el pasado, no son las reglas deseables para el siglo XXI. La sociedad debe tener confianza en que las reglas se establecen con equidad y los árbitros actúan con justicia. En los Estados Unidos, ha habido demasiadas reglas dictadas por el sector financiero, y los árbitros han sido parciales. Que los resultados no hayan sido equitativos no debería sorprendernos. Había respuestas alternativas que ofrecían al menos las mismas posibilidades de éxito y hacían correr menos riesgos a los contribuyentes; bastaba que el Gobierno hubiese respetado las reglas, en lugar de optar a la mitad del partido por una estrategia que implicaba donaciones sin precedentes al sector financiero. Al final, la única forma de controlar estos abusos son los procesos democráticos. Pero las posibilidades de que los procesos democráticos prevalezcan dependerán de las reformas que se introduzcan en las contribuciones a las campañas electorales. Algunos clichés siguen siendo verdad: el que paga manda. El sector financiero ha pagado a los dos partidos y se ha hecho con el mando. ¿Podemos esperar nosotros los ciudadanos de a pie que se aprueben unas regulaciones que acaben con los bancos demasiado grandes para quebrar, demasiado grandes para ser reestructurados o demasiado grandes para ser gestionados, cuando los bancos siguen siendo unos contribuyentes demasiado grandes en las campañas electorales como para ser ignorados?
¿Podemos esperar siquiera que se restrinja la posibilidad para los bancos de adoptar comportamientos excesivamente arriesgados? Capear esta crisis –y evitar crisis futuras– es una cuestión tan política como económica. Si nosotros como país no acometemos esas reformas, corremos el riesgo de que se produzca una parálisis política, dadas las demandas contradictorias de los distintos intereses particulares y del país en general. Y si evitamos la parálisis política, puede muy bien ser que sea a costa de nuestro futuro: endeudándonos para financiar los rescates de hoy y/o creando unas reformas mínimas hoy, con lo cual no hacemos sino aplazar los problemas más graves.
Actualmente el reto es crear un Nuevo Capitalismo. Hemos visto las fallas del viejo. Pero crear ese Nuevo Capitalismo requerirá confianza, incluida la confianza entre Wall Street y el resto de la sociedad. Nuestros mercados financieros nos han fallado, pero no podemos funcionar sin ellos. Nuestro Gobierno nos ha fallado, pero no podemos prescindir de él. El programa Reagan-Bush de desregulación se basaba en la desconfianza hacia el Gobierno; el intento Bush-Obama para rescatarnos del error de la desregulación se basó en el miedo. Las injusticias que se han hecho evidentes con la caída de los sueldos y el aumento del desempleo al tiempo que los bonos de los banqueros se incrementaban y se reforzaba la riqueza de las empresas extendiendo la red de seguridad para las compañías y reduciendo la de los ciudadanos corrientes han generado amargura e indignación. Un ambiente de amargura e indignación, de miedo y desconfianza, no es el mejor para emprender la larga y dura tarea de reconstrucción. Pero no tenemos alternativa: si queremos recuperar una prosperidad sostenida, necesitamos una nueva serie de contratos sociales basados en la confianza entre todos los elementos de nuestra sociedad, entre los ciudadanos y el Gobierno, y entre esta generación y las generaciones futuras.
Comentarios
Publicar un comentario